Penataan Ulang Kelembagaan dalamMenghadapi Perubahan Lingkungan Strategis di Bidang Agraria/Pertanahan dan Tata Ruang

Abstract

Dinamika lintasan sejarah praktik kebijakan agraria/pertanahan atau Reforma Agraria (RA) memberikan pembelajaran bagaimana tata kelola kelembagaan agraria dan pertanahan nasional dijalankan dari masa ke masa. Pengalaman historis sejak periode awal kemerdekaan hingga pasca reformasi menunjukkan bahwa tantangan strategis utama bagi kelembagaan agraria/pertanahan dan tata ruang nasional dalam memformulasikan bentuk kelembagaan dan sistem kebijakan adalah konflik agraria struktural. Faktor-faktor penentu dari sukses dan tidaknya satu kebijakan agraria dan pertanahan nasional dijalankan, ditentukan setidaknya oleh lima hal: (1) Kepentingan politik kekuasaan; (2) Pilihan paradigmatik kebijakan pembangunan yang dijalankan; (3) Dukungan kelompok masyarakat sipil dan publik sebagai critical partner pemerintah; (4) Intervensi dan kontestasi politik global-nasional terkait isu agraria dan pertanahan; dan (5) Kekuatan otoritas kelembagaan dan kewenangan politik pengemban mandat kebijakan agraria dan pertanahan. Fokus studi ini adalah urgensi penataan ulang kelembagaan kebijakan agraria/pertanahan dan tata ruang dalam merespon tantangan strategis yakni konflik agraria untuk mewujudkan prinsip Sustainability Land Governance (SLG). Gagasan Sustainability Land Governance (SLG) sebagai konsensus tata kelola agraria/pertanahan dan tata ruang modern, menjadi acuan baru negara-negara maju dalam upaya mengatur keadilan pemanfaatan tanah-agraria dan tata ruang. Di Indonesia, hal tersebut termaktub dalam Rencana Strategis Kementerian Agraria Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN). Berdasarkan konteks tersebut, penelitian ini menjawab tiga isu utama: (1) Bagaimanakah dinamika historis kelembagaan agraria/pertanahan dan tata ruang dalam menghadapi perubahan dan tantangan strategisnya untuk mewujudkan tata kelola pertanahan yang berkelanjutan (sustainability land governance)? (2) Bagaimana bentuk kebijakan agraria/pertanahan dan tata ruang yang ada sekarang dalam merespon masalah kelembagaan dan konflik agraria akibat dari dinamika perubahan sosial, ekonomi dan politik yang terjadi? (3) Bagaimana strategi kebijakan pemerintah untuk mengatasi masalah kelembagaan agraria/pertanahan dan tata ruang serta konflik agraria yang terjadi dalam mewujudkan tata kelola pertanahan yang berkelanjutan (sustainability land governance)? Penelitian ini merupakan penelitian pengembangan kebijakan (Policy Development Research) dengan lingkup kebijakan Penelitian Eksplanatori (Explanatory Research) dengan lokasi penelitian di Provinsi Jawa Barat. Penelitian ini menggunakan metode deskriptif kualitatif yang didukung data kuantitatif. Metode pengumpulan data utama dalam penelitian ini dilakukan melalui Penelitian Lapangan (Field Research), Wawancara dan Focus Group Discussion (FGD), dengan analisis Soft System Methodology (SSM) serta menyusun suatu Scenario Planning dengan analisis Tracking, Analysing, Imaging, Deciding, Acting (TAIDA). v Hasil penelitian menunjukkan bahwa secara historis dinamika kelembagaan dan inisiatif terobosan kebijakan dari masa orde lama hingga pasca reformasi memiliki perbedaan yang ditentukan oleh respon politik yang dipengaruhi tiga faktor utama pada setiap rezim kebijakan, yaitu: aktor pemegang kebijakan, political will pemerintah dan jenis masalah utama yang dihadapi (baik internal maupun eksternal). Tantangan strategis zaman menghendaki perubahan lembaga Kementerian ATR/BPN yang adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih dari korupsi, mampu melayani publik, netral, berdedikasi (good governance), dan rendah konflik menjadi sangat mendesak diwujudkan. Pengabaian ragam masalah strategis tersebut terbukti berdampak besar terhadap terciptanya krisis agraria, krisis ekologi/lingkungan, peningkatan konversi tanah produktif, ketimpangan struktur agraria, dan meningkatnya sengketa atau konflik agraria/pertanahan dan tata ruang. Sehingga, agenda reformasi birokrasi dan penataan ulang kelembagaan agraria/pertanahan dan tata ruang yang mampu merespon tantangan strategis zamannya menjadi penting karena penataan ulang kelembagaan ini tidak hanya bertujuan untuk memutus warisan masalah di masa lampau, tetapi juga untuk merespon tantangan sekarang dan akan datang. Dinamika kelembagaan ini dipengaruhi oleh konflik agraria yang terjadi antara pemerintah, masyarakat, dan bisnis. Konflik tersebut dapat dikelompokkan menjadi dua tipologi, yaitu konflik evolutif dan konflik metamorfosis. Sementara itu, kelembagaan reforma agraria, seperti Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA), mencoba mengatasi tantangan ini tetapi belum sepenuhnya berhasil memenuhi prinsip Sustainable Land Governance (SLG) dan tujuan Reforma Agraria secara substantif. Untuk mengatasi masalah kelembagaan dan konflik agraria, penting untuk mempertimbangkan inovasi kelembagaan yang responsif, dukungan politik, penyelarasan kebijakan pusat-daerah, dan pemahaman akan pentingnya SLG Plus. Strategi kebijakan juga harus melibatkan penyelesaian konflik agraria dalam konteks lokal yang sesuai, baik yang bersifat evolutif maupun metamorfosis. Selain itu, penataan kelembagaan agraria, pertanahan, dan tata ruang perlu mempertimbangkan langkah-langkah konkret seperti pemetaan konflik dan penguatan sistem monitoring dan evaluasi secara berkelanjutan. Dengan demikian, kebijakan agraria, tata ruang, dan pertanahan dapat berkontribusi pada tata kelola pertanahan yang berkelanjutan dan berkeadilan. Penelitian ini menghasilkan tiga temuan kebaruan (novelty); Pertama, tipologi konflik agraria metamorfosis dan evolutif berikut bentuk dan praktik empiriknya. Kedua, melengkapi konsep SLG dengan menambahkan prinsip resolusi konflik agraria sebagai pilar utamanya sehingga menjadi konsep baru SLGPlus; Ketiga, menawarkan model konseptual penataan kelembagaan bidang agraria/pertanahan dan tata ruang yang selaras dengan prinsip pembangunan yang berkelanjutan (Sustainable Development) sebagai respon atas tantangan perubahan lingkungan strategis. Untuk menjalankan bentuk kelembagaan dengan konsep SLG Plus yang mampu menyelesaikan tantangan strategis berupa konflik agraria tersebut tidak akan mampu dilakukan oleh satu institusi saja, diperlukan komitmen dan model manajemen kolaborasi lintas institusi/lembaga. Bahkan diperlukan komitmen dan kemauan politik untuk berani merubah/revisi dan melakukan autokritik untuk transformasi kebijakan dan regulasi di institusi/lembaganya masing masing.