Strategi Implementasi Kebijakan Penghapusan Merkuri yang Efektif untuk Pengendalian Risiko Gangguan Kesehatan pada Pertambangan Emas Skala Kecil (PESK)

Abstract

Pemerintah Indonesia telah menerbitkan sejumlah kebijakan untuk mendukung Konvensi Minamata antara lain Rencana Aksi Nasional (RAN) tentang Penghapusan Penggunaan Merkuri pada Pengolahan Emas tahun 2014-2018 Kementerian Energi dan Sumberdaya Mineral (RAN-PPM PE 2014-2018 ESDM), Peraturan Menteri Kesehatan (PMK) RI Nomor 57 Tahun 2016 tentang Rencana Aksi Nasional Pengendalian Dampak Kesehatan Akibat Pajanan Merkuri 2016-2020 (PMK 57/2016 RAN-PDKAM), dan Peraturan Presiden Nomor 21 Tahun 2019 tentang Rencana Aksi Nasional Pengurangan dan Penghapusan Merkuri (PP 21/2019 RAN-PPM). Tenggang waktu berlakunya kebijakan sudah berakhir namun target setiap kebijakan belum tercapai. Fakta di lapangan, pekerja tambang masih menggunakan merkuri sebagai bahan kimia efektif untuk proses pengolahan emas di PESK. Permasalahan utamanya pada implementasi kebijakan penghapusan merkuri yang belum terlaksana secara efektif sehingga menciptakan kesenjangan antara kebijakan yang dibuat dan realitasnya. Berdasarkan uraian permasalahan tersebut, penelitian ini dirancang dengan tujuan untuk (1) menganalisis situasi kesehatan, lingkungan, dan ekonomi di daerah PESK di Kabupaten Bolaang Mongondow, (2) menganalisis risiko yang mencakup identifikasi risiko, penilaian risiko, dan penentuan langkah-langkah pengendalian risiko pada PESK di Kabupaten Bolaang Mongondow, (3) mengevaluasi efektivitas implementasi kebijakan penghapusan merkuri pada PESK di tingkat Kabupaten Bolaang Mongondow, dan (4) menyusun strategi implementasi kebijakan penghapusan merkuri yang efektif untuk pengendalian risiko gangguan kesehatan pada PESK di Kabupaten Bolaang Mongondow. Kebaruan dalam penelitian ini antara lain: 1) Temuan permasalahan baru yaitu pendekatan untuk menghapus penggunaan merkuri umumnya beriorientasi pada perspektif etik peneliti dan pembuat kebijakan. 2) Metode: penerapan pendekatan baru berbasis emik untuk menelaah permasalahan penghapusan merkuri di PESK dan penerapan kombinasi metode FGD dan SMART untuk menyusun strategi implementasi kebijakan yang direkapitulasi ke dalam matriks kerangka kerja logis. 3) Output: rona awal esensial sebagai tolok ukur penerapan kebijakan; temuan substansi sumber bahaya dan risiko, tingkat risiko, dan pengendalian risiko kegiatan pengolahan emas di PESK; temuan perdana evaluasi efektivitas penerapan beberapa kebijakan di Indonesia semenjak Konvensi Minamata; strategi implementasi kebijakan penghapusan merkuri yang efektif untuk menyelesaikan permasalahan penggunaan merkuri di PESK; perbaikan asumsi yaitu pekerja tambang bukan penyebab utama yang menolak kebijakan penghapusan merkuri, namun pemerintah yang belum mampu menyelesaikan masalah ini. Penelitian dilaksanakan pada bulan April 2020 hingga Maret 2021 dengan metode kuantitatif dan metode kualitatif. Metode yang digunakan untuk menjawab ii tujuan (1) adalah metode Blum untuk menganalisis situasi kesehatan; metode analisa laboratorium untuk menganalisis lingkungan melalui pemeriksaan kandungan merkuri sampel air sungai, air limbah (USEPA Method 245.7) dan kandungan merkuri sampel jaringan pada ikan, padi, dan rambut manusia (USEPA Method 200.3); metode analisis statistik deskriptif untuk menganalisis ekonomi yang dihasilkan dari kegiatan PESK. Tujuan (2) dijawab dengan metode Hazard identification risk assessment and risk control (HIRARC) untuk menganalisis risiko di PESK yang mencakup identifikasi risiko, penilaian risiko, dan pengendalian risiko. Tujuan (3) dijawab dengan metode Regulatory Gap Analysis (RGA) untuk mengevaluasi efektivitas implementasi kebijakan penghapusan merkuri pada PESK. Tujuan (4) dijawab dengan metode FGD dan SMART untuk menyusun strategi implementasi kebijakan penghapusan merkuri yang efektif. Penelitian tujuan (1) menghasilkan rona awal (baseline) esensial sebagai bukti kongkrit penerapan kebijakan penghapusan merkuri yang belum terlaksana secara efektif di tingkat tapak. Hasil analisis situasi kesehatan telah memberikan informasi tentang masalah sekaligus kebutuhan kesehatan, sumberdaya kesehatan, dan fasilitas kesehatan dan sanitasi untuk mendukung penyediaan pelayanan kesehatan yang optimal bagi pekerja tambang dan masyarakat di daerah PESK. Hasil analisis lingkungan telah memberikan konfirmasi aktual dan faktual bahwa kegiatan pengolahan emas di daerah PESK telah mencemari lingkungan dan menimbulkan risiko terjadinya pajanan merkuri pada manusia yang berdampak pada gangguan kesehatan. Hasil analisis ekonomi menunjukkan bahwa kegiatan PESK yang dilakukan secara ilegal telah meningkatkan kesejahteraan bagi pekerja tambang, pemilik usaha PESK, dan masyarakat. Hasil penelitian tujuan (2) berhasil mengidentifikasi 13 jenis sumber bahaya terdiri atas bahaya lingkungan, bahaya kesehatan, dan bahaya keselamatan kerja yang dapat menimbulkan 16 jenis risiko dari setiap tahapan kerja pengolahan emas. Hasil penilaian risiko, diperoleh 19% risiko rendah, 31% risiko sedang, 25% risiko tinggi, dan 25% risiko sangat tinggi yang disebabkan oleh pajanan merkuri melalui proses pembakaran biji emas dengan nilai risiko 25. Hasil penentuan langkah-langkah pengendalian risiko mencakup semua hirarki pengendalian yaitu APD sebanyak 43%, Administrasi 14%, Rekayasa 14%, Subsitusi 21%, dan Eliminasi 7%. Eliminasi merupakan langkah pengendalian yang paling efektif untuk mengendalikan risiko paling tinggi sejalan dengan regulasi di Indonesia untuk penghapusan penggunaan merkuri di PESK. Penelitian tujuan (3) mengungkapkan hasil evaluasi efektivitas penerapan tiga jenis kebijakan penghapusan merkuri yaitu RAN-PPM PE 2014-2018 ESDM, PMK 57/2016 RAN-PDKAM, dan PP 21/2019 RAN-PPM belum efektif untuk menghapus penggunaan merkuri pada PESK di Kabupaten Bolaang Mongondow. Penelitian tujuan (4) berhasil menyusun strategi implementasi kebijakan penghapusan merkuri yang efektif untuk pengendalian risiko gangguan kesehatan. Strategi implementasi terdiri atas 33 aktivitas yang dikelompokkan ke dalam enam keluaran. Strategi implementasi diharapkan dapat dilaksanakan oleh setiap aktor karena disusun berdasarkan hasil penelitan tujuan satu, tujuan dua, tujuan tiga, dan tujuan empat hasil FGD yang berorientasi perspektif emik dengan melibatkan stakeholder sasaran sebagai input menuju Evidence-Based Policy (EBP).

The Government of Indonesia has issued a number of policies to support the Minamata Convention including the National Action Plan (RAN) on the Elimination of the Use of Mercury in Gold Processing 2014-2018 Ministry of Energy and Mineral Resources (RAN-PPM PE 2014-2018 ESDM), Minister of Health Regulation (PMK) ) RI Number 57 of 2016 concerning National Action Plan for Controlling Health Impacts Due to Mercury Exposure 2016-2020 (PMK 57/2016 RAN-PDKAM), and Presidential Regulation Number 21 of 2019 concerning National Action Plan for Mercury Reduction and Elimination (PP 21/2019 RAN -PPM). The policy period has expired but the target for each policy has not been achieved. In fact, mine workers still use mercury as an effective chemical for gold processing in ASGM. The main problem is in the implementation of mercury elimination policies that have not been implemented effectively, thus creating a gap between the policy and its reality. Based on the problem, this study was designed with the aim of (1) analyzing the health, environment, and economic situation in the ASGM area in Bolaang Mongondow Regency, (2) analyzing risk which includes risk identification, risk assessment, and determination of risk control measures. on ASGM in Bolaang Mongondow Regency, (3) evaluate the effectiveness of the implementation of mercury elimination policies in ASGM at Bolaang Mongondow Regency, and (4) develop strategies for implementing an effective mercury elimination policy to control the risk of health problems in ASGM in Bolaang Mongondow Regency. The novelties in this study include: 1) The findings of new problems in which the approach to eliminating the use of mercury is generally based on the ethical perspective of researchers and policymakers. 2) Methods: the application of an emic-based approach to examine the issue of mercury elimination in ASGM and the application of a combination of FGD and SMART methods to develop a policy implementation strategy which is recapitulated into a logical framework matrix. 3) Output: essential baseline as a benchmark for policy implementation; finding the substance of the source of hazard and risk, level of risk, and risk control of gold processing activities in ASGM; first findings on the effectiveness of implementing policies in Indonesia since the Minamata Convention; strategy for implementing an effective mercury elimination policy to solve the problem of mercury use in ASGM; change of the assumption that mining workers are not the main cause for rejecting the mercury elimination policy, but the government has not been able to solve this problem. The research was conducted from April 2020 to March 2021 with quantitative and qualitative methods. The method used to answer the objectives (1) is the Blum method to analyze the health situation; the laboratory analysis method to analyze the environment by examining the mercury content of samples of river water, wastewater (USEPA Method 245.7) and mercury content of tissue samples in fish, iv rice, and human hair (USEPA Method 200.3); descriptive statistical analysis method to analyze the economy resulting from ASGM activities. Objective (2) is answered with the Hazard identification risk assessment and risk control (HIRARC) method to analyze risk in ASGM which includes risk identification, risk assessment, and risk control. Objective (3) is answered with the Regulatory Gap Analysis (RGA) method to evaluate the effectiveness of the implementation of mercury elimination policies in ASGM. Objective (4) is answered by using FGD and SMART methods to develop an effective strategy for implementing mercury elimination policies. The research objective (1) is to produce an essential baseline as concrete evidence of the implementation of mercury elimination policies that have not been implemented effectively at the site level. The results of the analysis of the health situation have provided information about the problem as well as health needs, health resources, and health and sanitation facilities to support the provision of optimal health services for mining workers and communities in ASGM areas. The results of the environmental analysis have provided actual and factual confirmation that gold processing activities in ASGM areas have polluted the environment and pose a risk of mercury exposure to humans which has an impact on health problems. The results of the economic analysis show that ASGM activities carried out illegally have improved the welfare of mining workers, ASGM business owners, and the community. The results of research objective (2) succeeded in identifying 13 types of hazard sources consisting of environmental hazards, health hazards, and occupational safety hazards that can cause 16 types of risks from each stage of gold processing work. The results of the risk assessment showed 19% low risk, 31% moderate risk, 25% high risk, and 25% very high risk caused by mercury exposure through the gold ore burning process with a risk value of 25. The results of determining risk control measures cover all of the control hierarchies: PPE 43%, Administration 14%, Engineering 14%, Substitution 21%, and Elimination 7%. Elimination is the most effective control measure to control the highest risk and is in line with Indonesian regulations for the elimination of mercury use in ASGM. Research objective (3) reveals that the results of evaluating the effectiveness of implementing three types of mercury elimination policies, namely RAN-PPM PE 2014-2018 ESDM, PMK 57/2016 RAN-PDKAM, and PP 21/2019 RAN-PPM have not been effective in eliminating mercury use in ASGM. in Bolaang Mongondow Regency. The research objective (4) is successful in developing an effective strategy for implementing mercury elimination policies to control the risk of health problems. The implementation strategy consists of 33 activities grouped into six outputs. The implementation strategy is expected to be carried out by each actor because it is prepared based on the results of research on objectives one, objectives two, objectives three, and objectives four of FGD results based on an emic perspective by involving targeted stakeholders as inputs towards the Evidence-Based Policy (EBP).