Pengembangan Kebijakan Operasional Reforma Agraria di Indonesia: Reforma Agraria Demokratis melalui Internalisasi Partisipasi Masyarakat yang Bermakna

Abstract

Reforma Agraria (RA) di Indonesia adalah upaya pemerintah untuk mengatasi ketimpangan penguasaan tanah yang telah lama menjadi isu mendasar. Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) tahun 1960 menekankan fungsi sosial hak atas tanah untuk kesejahteraan rakyat. Namun, ketimpangan penguasaan tanah masih menjadi masalah serius, sebagian besar aset tanah dikuasai oleh segelintir pihak. Perkembangan kebijakan agraria di Indonesia, sejak era kolonial hingga reformasi, mencerminkan upaya untuk mengatasi ketimpangan. Legalisasi tanah, distribusi dan redistribusi tanah, serta pemberian akses telah dilaksanakan, tetapi dampak positif bagi kesejahteraan masyarakat belum optimal. Salah satu tantangan utama dalam pelaksanaan RA adalah partisipasi masyarakat. Partisipasi yang bermakna (bukan partisipasi pasif apalagi manipulatif) dalam setiap tahap pelaksanaan RA merupakan elemen kunci tidak hanya pada level kebijakan melainkan juga pada level praktik. Pengambilan keputusan oleh aktor negara (sebagai penyelenggara) tanpa mempertimbangkan keputusan masyarakat (sebagai penerima manfaat), sering kali tidak efektif dan memenuhi harapan. Penelitian ini bertujuan untuk mengembangkan model RA di Indonesia berbasis pengalaman RA di dunia dan praktik RA di Indonesia dengan menggunakan pendekatan democratic land governance dari Borras dan Franco (2008) dan pro poor land governance dari Borras dan Franco (2010), mengevaluasi kinerja RA berdasarkan kualitas capaian kinerja dan kualitas capaian output RA, serta membangun konstruksi sosial atas RA yang demokratis berbasiskan partisipasi masyarakat yang bermakna pada aras kebijakan operasional. Penelitian dilakukan di wilayah yang telah melaksanakan RA, yaitu di Kabupaten Kubu Raya, Sambas, Pandeglang, dan Malang. Penelitian ini menggunakan gabungan pendekatan kuantitatif dan kualitatif. Pendekatan kuantitatif mengukur hubungan antara kualitas interaksi negara dan masyarakat dengan capaian kinerja RA melalui survei terhadap 190 rumah tangga, sedangkan pendekatan kualitatif melengkapi hasil dengan wawancara mendalam dan Focus Group Discussion (FGD) dengan beberapa aktor negara dan penerima manfaat RA. Data dikumpulkan dari September 2023 hingga Februari 2024, mencakup data primer dan sekunder terkait RA. Pengolahan data kuantitatif dilakukan dengan statistik deskriptif dan inferensial, sementara data kualitatif memperkaya analisis. Hasil analisis bertujuan untuk mengidentifikasi sejauh mana RA berjalan secara demokratis dan memberikan rekomendasi bagi kebijakan operasional RA yang partisipatif dan bermakna. Temuan penting dari penelitian ini menunjukkan bahwa praktik RA di Kabupaten Kubu Raya, Desa Pematang Tujuh, mencerminkan model democracy-led agrarian reform, ditandai dengan tingginya partisipasi masyarakat dan responsivitas pemerintah. Proses legalisasi aset tanah di wilayah transmigrasi memberikan kepastian hak atas tanah bagi masyarakat. Sertifikasi yang dilakukan secara bertahap melibatkan masyarakat dalam setiap tahap, meskipun dominasi peran negara tetap ada. Kombinasi partisipasi tinggi dan pemerintah yang responsif terbukti meningkatkan efektivitas RA khususnya dalam konteks kebutuhan masyarakat akan kepastian penguasaan tanah melalui legalisasi tanah. Di Kabupaten Sambas, di Desa Seret Ayon, meskipun partisipasi tinggi pada tahap persiapan, penurunan terjadi saat implementasi. Tantangan dalam pengorganisasian kelompok untuk pemanfaatan tanah menunjukkan pentingnya keterlibatan masyarakat dalam pengambilan keputusan agar partisipasi lebih bermakna. Di Kabupaten Pandeglang, khususnya di Desa Mekarsari, pelaksanaan RA mencerminkan kategori contested agrarian reform, dengan dinamika antara penataan aset dan akses. Meskipun program Kampung Reforma Agraria berhasil mendistribusikan 225 bidang tanah (individu) dan tanah usaha (pengelolaan bersama melalui BUMDes), produktivitas dari tanah tersebut belum optimal. Peran serta masyarakat mulai dari perencanaan hingga pelaksanaan minim sehingga masyarakat tidak secara aktif (apalagi mandiri) memutuskan penggunaan tanah sesuai kebutuhan dan kemampuan yang dimiliki. Di Kabupaten Malang, di Desa Tambakrejo, RA menunjukkan model democracy-led agrarian reform, partisipasi masyarakat tinggi dalam proses awal pengajuan pelepasan kawasan hutan. Keputusan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan untuk melepaskan kawasan hutan seluas 17,25 ha menegaskan komitmen kolaboratif antara masyarakat dan pemerintah daerah. Kesimpulan penelitian ini adalah partisipasi masyarakat dan responsivitas pemerintah dalam interaksi yang saling menguatkan antara negara dan masyarakat merupakan komponen dasar tata kelola tanah yang demokratis. RA yang efektif setidaknya harus melibatkan partisipasi masyarakat yang bermakna dalam proses perencanaan, pelaksanaan, hingga monitoring dan evaluasi. Ketika partisipasi masyarakat terlaksana dengan bermakna, maka masyarakat akan mampu mengambil kendali atas keputusan lokal dalam menentukan bentuk penggunaan atas sumber daya yang tersedia (Pretty 1995). Akhirnya, penelitian ini memberikan rekomendasi bagi kebijakan RA yang lebih partisipatif, di mana aktor negara dan masyarakat dapat berkolaborasi dalam pengambilan keputusan mengenai penggunaan tanah dan akses yang dibutuhkan. Keterlibatan aktif masyarakat dalam proses ini akan membangun kepercayaan antara pemerintah dan masyarakat, serta menciptakan kebijakan yang responsif terhadap kebutuhan masyarakat. Praktik RA di Indonesia menunjukkan bahwa peraturan sebagai instrumen rekayasa sosial perlu dikonstruksi kembali untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Meskipun Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 memiliki tujuan mulia, namun perubahan signifikan pada struktur sosial belum tercapai. Partisipasi masyarakat yang bermakna artinya penerima manfaat mampu secara mandiri memutuskan penggunaan sumber daya (tanah) sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan. Implikasi manajerial dibutuhkan mencakup perubahan kebijakan operasional, penataan kembali kelembagaan operasional, integrasi partisipasi yang bermakna baik dalam penyelenggaraan RA maupun instrumen evaluasinya.

Agrarian Reform (RA) in Indonesia is the government's effort to address the long-standing issue of land ownership inequality. The 1960 Basic Agrarian Law (UUPA) emphasized the social function of land rights for the welfare of the people. However, land ownership inequality remains a serious issue, with the majority of land assets controlled by a small number of entities. The development of agrarian policies in Indonesia, from the colonial era to the reform era, reflects efforts to address this inequality. Land legalization, land distribution and redistribution, as well as granting access have been implemented, but the positive impact on the welfare of society has not been optimal. One of the main challenges in the implementation of AR is community participation. Meaningful participation (not passive or manipulative participation) at every stage of AR implementation is a key element not only at the policy level but also at the practice level. Decision-making by state actors (as organizers) without considering the decisions of the community (as beneficiaries) is often ineffective and fails to meet expectations. This study aims to develop an AR model in Indonesia based on global AR experiences and AR practices in Indonesia using the democratic land governance approach from Borras and Franco (2008) and pro-poor land governance from Borras and Franco (2010), evaluate AR performance based on the quality of performance outcomes and AR output achievements, as well as build a social construction of democratic AR based on meaningful community participation at the operational policy level. The research was conducted in regions that have implemented AR, namely in Kubu Raya Regency, Sambas, Pandeglang, and Malang. This study uses a combination of quantitative and qualitative approaches. The quantitative approach measures the relationship between the quality of interaction between the state and the community with AR performance outcomes through a survey of 190 households, while the qualitative approach complements the results with in-depth interviews and Focus Group Discussions (FGD) with several state actors and AR beneficiaries. Data was collected from September 2023 to February 2024, covering both primary and secondary data related to AR. Quantitative data processing was performed using descriptive and inferential statistics, while qualitative data enriched the analysis. The analysis aims to identify how far AR has been implemented democratically and provide recommendations for participatory and meaningful operational AR policies. Key findings from this study indicate that AR practices in Kubu Raya Regency, specifically in Pematang Tujuh Village, reflect a democracy-led agrarian reform model, characterized by high community participation and government responsiveness. The process of asset legalization in transmigration areas provides certainty of land rights for the community. Certification carried out gradually involves the community at each stage, although the state's role remains dominant. The combination of high participation and a responsive government has proven to improve AR effectiveness, particularly in the context of the community's need for land ownership certainty through land legalization. In Sambas Regency, specifically in Seret Ayon Village, despite high participation at the preparation stage, a decline occurred during implementation. Challenges in organizing groups for land use show the importance of community involvement in decision-making to make participation more meaningful. In Pandeglang Regency, particularly in Mekarsari Village, the implementation of AR reflects the contested agrarian reform category, with dynamics between asset arrangement and access. Although the Agrarian Reform Village program successfully distributed 225 individual land plots and collective land (managed together through BUMDes), the productivity of these lands has not been optimal. Community involvement, from planning to implementation, is minimal, so the community does not actively (let alone independently) decide land use based on needs and capacities. In Malang Regency, in Tambakrejo Village, AR demonstrates a democracy-led agrarian reform model, with high community participation in the initial process of forest area release. The Minister of Environment and Forestry's decision to release 17.25 hectares of forest area affirms the collaborative commitment between the community and local government. The conclusion of this study is that community participation and government responsiveness in interactions between the state and the community are fundamental components of democratic land governance. Effective AR must at least involve meaningful community participation in the planning, implementation, and monitoring and evaluation processes. When community participation is implemented meaningfully, the community will be able to take control over local decisions in determining the use of available resources (Pretty 1995). Finally, this research provides recommendations for a more participatory AR policy, where state actors and the community can collaborate in decision-making regarding land use and the access needed. Active community involvement in this process will build trust between the government and the community, as well as create policies that are responsive to the community’s needs. AR practices in Indonesia show that regulations as instruments of social engineering need to be reconstructed to improve people’s welfare. Although Presidential Regulation No. 62 of 2023 has noble goals, significant changes in the social structure have not been achieved. Meaningful community participation means that beneficiaries can independently decide how to use resources (land) according to their needs and capacities. Managerial implications are needed, including changes in operational policies, restructuring of operational institutions, and integrating meaningful participation both in the implementation of AR and its evaluation instruments.